悠悠万事，吃饭为大。习近平总书记指出，解决好十几亿人口的吃饭问题，始终是我们党治国理政的头等大事。为深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，建立完善粮食安全保障制度体系，加强耕地保护建设法治保障，2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议表决通过的《中华人民共和国粮食安全保障法》（以下简称“粮食安全保障法”），设立“耕地保护”专章，对严格保护耕地红线、着力提升耕地质量、强化耕地用途管控等作出明确规定，将对系统加强耕地保护建设、全方位夯实粮食安全根基、牢牢端稳中国人饭碗，发挥重要而深远的作用。

深刻认识加强耕地保护建设法治保障的重大意义

    粮食安全是“国之大者”，耕地是粮食生产的命根子。党的十八大以来，党中央先后实施一系列硬措施，守住了耕地红线，初步遏制了耕地总量持续下滑趋势。但要清醒看到，我国人多地少、资源紧缺的国情没有变，守住耕地红线的基础尚不稳固，农田水利和耕地质量方面的欠账还很多。新时代新征程上，耕地保护建设任务丝毫没有减轻，而是更加艰巨复杂，必须充分发挥法律的引领和保障作用。 

一是我国耕地数量相对不足，严守耕地红线需要强化刚性约束。习近平总书记强调，耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归。我国用占世界9％的耕地、6%的淡水养活了世界近20%的人口，人均耕地面积只有1.36亩，不足世界平均水平的40%。近年来，我国农作物播种面积基本稳定在25亿亩左右，按照复种指数1.3测算，至少需要19.2亿亩耕地作支撑，足见我国现有19.18亿亩耕地已经种足种满、绷得很紧。加之居民消费结构转型升级、工业化城镇化深入推进、后备耕地资源潜力有限等，未来守住耕地红线的矛盾还比较突出。为此，必须进一步强化法律刚性约束，实施“长牙齿”硬措施，牢牢守住耕地这个命根子。 

二是我国耕地质量总体不高，提升耕地质量需要加强法律保障。习近平总书记强调，保耕地，不仅要保数量，还要提质量。尽管近年来通过采取一系列综合性举措，我国耕地质量持续改善、稳中有升，但质量等级总体不高的现状尚未根本改变，“先天不足”“后天欠账”问题仍然突出。据监测，目前我国耕地质量平均等级仅为4.76等，其中7至10等低质量耕地占比22%、数量超过4亿亩；且耕地资源空间分布不均衡，具备灌溉条件耕地仅占一半左右，斜坡地、碎片地比重较大，东北黑土地、南方酸化地、北方盐碱地等局部耕地质量退化仍未根本扭转，应对极端天气的抗灾减灾能力不足。为此，必须进一步强化法律支持力度，系统谋划、综合施治，全力提升耕地质量。

三是耕地保护建设艰巨复杂，推进藏粮于地需要依法规范权责关系。一方面，耕地土壤质量构成复杂、变化隐蔽，受地形地貌、土壤类型、光热水气、耕作制度、种植作物、投入要素等多种因素影响，需要采取工程、农艺、生物等综合措施系统治理，难度大、周期长、见效慢。另一方面，耕地保护建设外部性公益性强，涉及土地所有者、承包者、经营者以及政府、企业、社会等多元主体，其行为逻辑和利益诉求各不相同，责任界定和落实较为困难，具有潜在道德风险。为此，必须进一步明确法律规定，厘清相关主体权利、责任、义务，调整规范行为关系，推动形成耕地保护建设合力。

深刻理解粮食安全保障法关于耕地保护建设的重要规定

    作为一部全方位夯实粮食安全根基的专门法律，粮食安全保障法在“总则”后单设“耕地保护”专章，坚持“量质并重”基本原则，对耕地保护建设作出系统性规定，凸显了耕地对于保障国家粮食安全的特殊重要意义。其规定要义集中体现在“五个强化”。

一是强化耕地数量保护。粮食安全保障法规定，国家实施国土空间规划下的国土空间用途管制，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实耕地和永久基本农田保护红线、生态保护红线和城镇开发边界，严格保护耕地，国务院确定省、自治区、直辖市人民政府耕地和永久基本农田保护任务。县级以上地方人民政府应当确保本行政区域内耕地和永久基本农田总量不减少、质量有提高。这些规定，进一步明确耕地保护“三区三线”划定要求、保护任务和落实主体，从法律上强化了国土空间用途管制，严格了耕地和永久基本农田保护制度。 

二是强化耕地质量提升。粮食安全保障法把提升耕地质量放在更加突出位置，法律首次明确“国家建立严格的耕地质量保护制度”，对耕地质量提升作出了具体规定。在工作要求上，提出要“按照量质并重、系统推进、永续利用的要求”；在工作举措上，提出要“加强高标准农田建设”，“保护黑土地的优良生产能力”；在投入机制上，提出要“健全完善多元投入保障机制，提高建设标准和质量”。法律还规定对“国家实行占用耕地补偿制度，严格控制各类占用耕地行为；确需占用耕地的，应当依法落实补充耕地责任，补充与所占用耕地数量相等、质量相当的耕地”。这些要求，把耕地保护作为一个系统工程，充分考量耕地质量保护相较数量保护的特殊性，对耕地质量保护的具体内容、标准设立、边界范围、工作举措等作出明确规定，为全力提升耕地质量提供了重要法律保障。 

三是强化耕地利用管理。粮食安全保障法首次对耕地利用进行了分类规范。在地类转换上，提出“国家严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地”；在种植用途管控上，提出“耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产”，“县级以上地方人民政府应当根据粮食和重要农产品保供目标任务，加强耕地种植用途管控，落实耕地利用优先序，调整优化种植结构”；在禁止性规定上，明确“禁止违规占用耕地绿化造林、挖湖造景等行为。禁止在国家批准的退耕还林还草计划外擅自扩大退耕范围”；在撂荒地处置上，提出“县级以上地方人民政府应当因地制宜、分类推进撂荒地治理，采取措施引导复耕。家庭承包的发包方可以依法通过组织代耕代种等形式将撂荒地用于农业生产”。这些规定，对确保耕地主要用于粮食及重要农产品生产，坚决遏制耕地“非农化”、防止耕地“非粮化”，有效治理撂荒地等提供了法律准绳。 

四是强化盐碱地综合利用。盐碱地综合利用是耕地保护和改良的重要方面，粮食安全保障法对此作了专门规定，提出“国家推动盐碱地综合利用，制定相关规划和支持政策，鼓励和引导社会资本投入，挖掘盐碱地开发利用潜力，分区分类开展盐碱耕地治理改良，加快选育耐盐碱特色品种，推广改良盐碱地有效做法，遏制耕地盐碱化趋势”，从政策支持、主攻方向、分类施策，推动“以种适地”同“以地适种”相结合等方面明确了具体要求。这些规定，为推动盐碱地改造利用、有效遏制耕地盐碱化趋势，充分挖掘盐碱地资源利用潜力，拓展农业生产空间，保护国家粮食安全，提供了法律支撑。

五是强化相关法律责任。耕地保护和粮食安全党政同责考核是加强耕地保护建设、保障国家粮食安全的重要抓手。粮食安全保障法提出，“国务院发展改革、自然资源、农业农村、粮食和储备主管部门应当会同有关部门，按照规定具体实施对省、自治区、直辖市落实耕地保护和粮食安全责任制情况的考核”；“省、自治区、直辖市对本行政区域耕地保护和粮食安全负总责”，“其主要负责人是本行政区域耕地保护和粮食安全的第一责任人”。这些规定，进一步硬化了监督考核“指挥棒”的作用，以监督考核法定化强化主体责任落实，保障了“长牙齿”的耕地保护硬措施落地见效。

不折不扣抓好耕地保护建设法律规定的贯彻落实

    法律的生命力和权威全在于实施。学习宣传和贯彻落实粮食安全保障法，要准确把握立法宗旨和基本原则，深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，强化耕地数量、质量、生态“三位一体”保护，在守牢数量红线基础上，全力提升耕地质量，加快建设现代化良田。重点做好以下工作。

一是扎实推进高标准农田建设。制定逐步把永久基本农田全部建成高标准农田实施方案，分区分类明确建设内容和投入标准；在推动加大中央财政投入力度基础上，压实地方政府特别是省级财政支出责任，引导金融和社会资本投入，创新投融资机制，拓宽多元化筹资渠道；强化工程设施建后管护，明确管护主体，落实管护责任，推动建立管护经费合理保障机制，指导地方因地制宜探索有效管用的管护机制；健全农田建设工程质量监督检验体系，强化全流程质量监管，突出抓好招投标、施工、监理、验收等重点环节，确保建一块成一块。 

二是持续加强黑土地保护利用。深入实施国家黑土地保护工程，调整优化黑土地保护范围，坚持综合治理、分类施策，统筹政策措施、资金项目，协同推进黑土地保护利用，实现应保尽保；集成组装有效治理技术模式，分区域实施保育培肥、提质增肥、固土保肥和改良培肥等技术措施，结合秸秆还田、增施有机肥、种植绿肥等，强化黑土地保护科技支撑；强化执法监管，联合相关部门依法打击盗挖盗采黑土等违法犯罪行为，切实保护好黑土地这个“耕地中的大熊猫”。

三是加快推进盐碱地综合利用。结合开展第三次全国土壤普查，全面摸清我国盐碱地资源状况，为综合治理提供基础支撑；编制实施盐碱地综合利用总体规划和专项实施方案，探索总结适合不同土壤类型的盐碱地治理模式和技术路径，分区分类推进盐碱耕地改造提升和耕地盐碱化防治。同时，推动“以种适地”同“以地适种”相结合，持续推进耐盐碱资源精准鉴定和基因挖掘，在适宜盐碱地区发展现代设施农业，做好盐碱地特色农业这篇大文章。

四是深入推进酸化等退化耕地治理。加强酸化耕地治理重点县建设，在长江中下游、东南、西南等地区，针对酸化和潜育化等问题，推广应用较为成熟的调酸改土综合治理技术模式，集中连片组织开展酸化耕地治理，完善田间设施，实施水旱轮作，施用土壤调理剂，改善土壤环境。谋划实施耕地有机质提升行动，推广应用有机肥堆沤积造施用、秸秆还田、轮作休耕、粮豆轮作套作等用地养地措施，持续提升耕地地力。

五是不断强化耕地质量基础工作。高质量推进第三次全国土壤普查，加快普查进度，强化质量控制，确保按时保质完成外业调查采样和内业测试化验任务，摸清全国土壤质量家底；积极推进普查成果应用，深度分析全国土壤质量变化演进趋势，为因地制宜开展种植、施肥、改土、治理、养地等提供精准指导。同时，健全耕地质量监测评价体系，进一步优化耕地质量监测点，科学选点、精细布局，构建长期定位监测网络，掌握土壤理化指标动态变化；加强监测评价数据有效利用，定期发布全国耕地质量等级信息，更好服务农业生产实践需要。

来源 | 《农村工作通讯·粮食安全保障法专刊》

原文链接：https://mp.weixin.qq.com/s/hgKqd7N2-oH_9X-eWfBdiA